中国特色政府监管理论体系:需求分析、构建导向与整体框架
2021-03-30 10:04:36
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来源:政治学人  王俊豪

作者简介

王俊豪,浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院、中国政府监管研究院教授。

在中国建立与完善社会主义市场经济体制过程中,政府监管是一个不断加强的重要政府职能。最初引自西方发达国家的中国现有政府监管理论已不能较好满足新时代政府监管的实践需要。构建中国特色政府监管理论体系要求坚持以马克思主义为指导,立足中国社会主义基本制度,服务中国政府监管实践需求,提炼概括中国监管实践经验与规律等基本导向,以彰显中国特色。中国特色政府监管理论体系以“监管有据、运行高效、精准有效、公开透明、激励约束”为基本特征,其整体框架是由政府监管的法律法规制度体系、监管机构体系、监管方式体系、监管监督体系和监管绩效评价体系5个相互联系的子体系构成的有机整体,其主要应用价值是为分析特定领域或行业的政府监管问题,完善政府监管体系,提高政府监管效能提供理论框架。

一、引言

管制又称为规制,中国传统政府管制从古代开始就是一个重要政府职能,从新中国成立到改革开放前也属于传统政府管制阶段。中国改革开放后,源自发达国家的regulation理论开始引入中国,由于中国很早就有管制和规制的用词,因此regulation通常被译为管制或规制,但这和中国传统意义上的管制(规制)存在实质性区别,由于在字面上两者并无区别,以致造成传统意义上的管制(规制)和市场经济体制下管制(规制)相混同的问题。而在中国的实际部门,管制(规制)更多地被称为监管,特别是2002年中共十六大首次将市场监管作为政府的一个重要职能以来,在党和国家的有关文件中普遍使用“监管”一词,但在学术界,仍然习惯于使用“管制”或“规制”。同时,实际部门使用的“监管”缺乏明确定义,经常与一般行政管理、监督管理、督查等概念相混用,存在“监管泛化”问题,严重影响政府监管的针对性与有效性。此外,根据不同主体,在学术界还存在政府管制(规制)与非政府管制(规制)、政府监管与非政府监管的讨论。为避免理论界与实际部门在概念上的分歧,并更好地为实践服务,本文使用“监管”一词,但其学术含义基本等同于市场经济体制下的“管制”或“规制”。而且,为提高问题讨论的集中度,本文主要聚焦讨论以政府为主体的政府监管问题,因此,在没有特别说明的情况下,监管就是指政府监管。

纵观发达国家政府监管实践,政府监管与市场经济的发育、发展和成熟密切相关。考察发达国家走向现代化的历程也是作为监管型国家发展的历程,英国是世界上最早形成的监管型国家,而美国是最大的监管型国家。可见,市场经济最先发展和成熟的国家,也最先成为监管型国家。中国在建立与完善社会主义市场经济体制过程中,政府监管是不断加强的一个重要政府职能,特别是中共十八大以来,在全面深化改革过程中,一方面要通过“放管服”改革,大大缩小政府行政审批的范围,另一方面要加强事中事后监管。因此,如何加强有效的政府监管已成为一个重要的改革内容。中共十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化, 而国家治理体系是由政府治理、市场治理和社会治理3个次级体系构成的有机整体。其中,政府治理在国家治理体系中具有关键性地位,它主要是通过政府职能实现的,由于政府监管是中国市场经济体制下的一个重要政府职能。因此,加强政府监管是加快完善社会主义市场经济体制,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

根据我们前期研究发现,在中国不少政府监管领域,至今还较为普遍存在政府监管法律法规制度不健全, 缺乏监管依据;政府监管机构权力配置不合理,多头监管比较普遍;政府监管以传统行政管理方式为主,影响政府监管的精准性与有效性;政府监管机构缺乏必要的监督机制,存在偏离社会公共利益目标的隐患;尚未建立科学的政府监管绩效评价体系,缺乏合理的监管绩效评价等突出问题。同时,在政府监管法律法规制度、监管机构、监管方式、监管监督机制和监管绩效评价等要素之间缺乏耦合性,尚未形成有效的政府监管体系,严重影响政府监管整体效能。这在客观上要求理论界尽快构建中国特色政府监管理论体系, 指导中国的政府监管实践,更好地发挥政府监管职能,完善政府治理体系。

中国的政府监管理论研究起步于对国外监管理论的引进,在学习借鉴西方监管理论的基础上,许多中国学者结合本国实际对监管理论作了积极探索与研究,并产生了许多研究成果。这为建立与发展中国特色政府监管理论体系提供了一定的理论基础和较为丰富的文献资料。但根据我们掌握的文献资料,从总体上而言,中国对政府监管理论的研究还存在“四多四少”问题,即对国外监管理论研究较多,结合中国制度环境研究监管问题相对较少;对监管法规、监管机构、监管绩效等分散研究较多,对监管体系整体研究较少;对传统监管政策研究较多,对激励性监管政策研究较少;对政府监管理论单一学科研究较多,跨学科研究较少。这些都表明中国现有监管理论还难以适应新时代中国政府监管实践需要,基于中国国情和针对中国政府监管实践需要,系统而深入研究政府监管理论方面还有许多“空白点”,存在大量的研究空间,需要作开拓性、跨学科研究,以取得突破性研究成果。这在客观上也迫切需要构建中国特色的政府监管理论体系,以显著提高政府监管效能。

本文剩余部分安排如下:第二部分对新中国成立至改革开放前的传统管制及其转型的动因作简要的历史考察;第三部分将讨论政府监管及其相关概念辨析和监管范围界定问题;第四部分将系统分析构建中国特色政府监管理论体系的客观需求及其紧迫性;第五部分将重点讨论中国特色政府监管理论体系的构建导向与基本框架;最后为本文的研究结论。

二、中国传统政府管制及其转型分析

传统管制的基本特征是政府对微观经济主体(企业)实行高度集中的计划管理,表现为企业的生产经营活动由各级政府按计划管理,对企业生产什么、生产数量和如何生产等企业生产经营活动实行全方位管制,企业缺乏自主权。从深层次分析,传统管制是中国特定历史时期下产物,决定于当时的企业所有制性质、经济体制模式和商品供求关系等关键因素。与此相适应,中国从传统管制到市场经济体制下现代政府监管的转型是中国深化经济体制改革、企业作为微观市场主体地位不断强化的必然结果。

(一)新中国成立至改革开放前的传统管制

(1)单一的公有制经济为传统管制提供经济基础

从新中国成立到改革开放前,中国的所有制变革经历了国营经济领导下的多种经济成分发展阶段。新中国之初就开始实行社会主义国营经济领导下多种经济成分并存与共同发展的根本方针,各种经济成分“在国营经济领导下,分工合作,各得其所,以促进整个社会经济发展”。1953年12月,中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,其政策效应是1955年以后,高级农业生产合作社快速发展。到1957年底,全国农村的高级生产合作社达75.3万个,入社农户占农户总数的比重超过96%。同时,到1956年底,全国私营工业的改造面达到99%,全国商业机构的商品零售总额中,私营商业所占比重仅剩3%。此外,到1956年6月,全面建立了社会主义生产资料公有制。这基本上使所有经济主体(企业)都在公有制框架内,政府完全可以根据国家战略和经济发展的需要,对企业具体的生产经营活动实行全方位管制,这也意味着社会主义生产资料公有制为传统的政府管制提供了经济基础。

(2)高度集中的计划经济体制是传统管制的体制保障

新中国成立后,中国对经济建设逐渐采取计划管理方式,中国经济的计划性不断增强。在计划经济体制下,传统管制最突出的是物资管制和价格管制。新中国成立后,为了尽快解决粮食等基本生活必需品供求难以平衡的困境,除了对重要农产品实行统购统销外,国家还对重要生产资料在全国范围内实行统一平衡分配,并按不同生产资料的重要程度和产销特点实行分类管制。对产品价格管制是计划经济体制的又一个特点,1957年8月,国务院发布了《关于各级人民委员会应即设立物价委员会的通知》,明确要求各省级、县级设立在党委和人民委员会领导下的物价委员会,并对中央与地方在物价管制中的权属作了分配。各级物价管理部门不仅对生产资料实行管制,而且对包括火柴、肥皂、食糖等在内的日用消费品实行价格管制。

(3)长期的商品短缺为传统管制提出了现实需求

在新中国成立后的相当长时期内,在产业结构上,我国重点投资和发展重工业,对农业和轻工业的投资较少。这使与人民生活直接相关的农产品和日用消费品长期短缺。同时,在单一的公有制和高度集中的计划经济体制下,不能调动社会力量按照市场需要生产和供应这些短缺商品,形成长期的短缺经济。在这种短缺经济下,一种现实选择是对商品实行政府管制,在改革开放前甚至改革开放初期,都对粮食、食油、棉布、猪肉、食糖,甚至肥皂、煤油等日用品实行凭票供应,定量管制,同时对这些商品实行严格的价格管制。

(二)改革开放以来中国从传统管制到现代政府监管的转型

(1)经济体制改革是实现转型的关键

1978年12月,中共十一届三中全会成为中国历史上具有深远意义的伟大转折点。中共十二大确定了“计划经济为主,市场调节为辅”基本原则,1982年12月明确写入宪法,这标志着“计划经济为主,市场调节为辅”的经济体制正式确立。1987年10月,中共十三大确立了“有计划的商品经济”的经济体制。1992年10月,中共十四大提出“建立社会主义市场经济体制”。2002年11月,中共十六大明确提出,要完善政府的经济调节、 市场监管、社会管理和公共服务的职能,第一次将市场监管作为政府的四大职能之一。为完善社会主义市场经济体制,2013年11月,中共十八届三中全会强调要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。在深化改革过程中,通过“放管服”改革,大大缩小政府行政审批的范围,同时需要加强市场经济体制所必须的政府监管职能,强化事中事后监管。因此,从中国经济体制改革进程可见,经济体制改革是从传 统管制到政府监管转型的关键。在“计划经济为主,市场调节为辅”的经济体制下,计划经济是主要形式,市场调节只是起辅助作用,与此相适应,在社会资源配置中,传统管制还是政府的主要手段;在“有计划的商品经济”的经济体制下,市场的作用不断加强,传统管制的作用相对弱化。而在建立与完善市场经济体制过程中, 需要充分发挥市场对资源配置的决定性作用,这客观上要求加强与市场经济体制相适应的现代政府监管,实现有效监管,以防治市场失灵。

(2)微观市场主体地位的强化为转型提供经济基础

市场主体地位的强化主要表现为3个方面:一是国有企业扩大自主权改革;二是公有制经济实现形式的多元化改革;三是非公有制经济主体的大力发展。

在国有企业扩大自主权改革方面,中共十一届三中全会后,不断推行扩大国有企业自主权改革,改变了企业只按国家计划生产,不了解市场需要、不关心产品销路和盈利亏损的状况,增强了企业的经营观念,企业之间开展了竞争。1983年开始的利改税改革,减少了部门和地方对企业的行政干预,企业在照章纳税后能够更加自主地安排生产经营活动。1988年4月,中国颁布了《全民所有制工业企业法》,这是新中国成立以来全民所有制企业的第一部基本法,明确了全民所有制工业企业的基本权利和义务,以法律的形式确定企业的自主权。此后,国有企业的生产经营自主权不断扩大。

改革开放以来,还实行了公有制经济实现形式的多样化改革。1986年国务院颁布的《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》指出:“各地可以选择少数有条件的全民所有制大中型企业,进行股份制试点。”2003年10月,中共十六届三中全会将混合所有制提升到公有制主要实现形式的高度。2013年11月,中共十八届三中全会进一步提出要发展混合所有制经济。2015年9月,国务院发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,随后在多个领域开展混合所有制经济改革试点。2020年5月,中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中进一步提出:“对混合所有制企业,探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。”

中国的企业所有制改革和非公有制经济主体的发展方面,是以允许个体经济的存在和发展为开端的。1982年,发展和保护个体经济被写入宪法,明确“国家保护个体经济的合法的权利和利益”。1987年中共十三大对私营经济作了明确定位,1988年又在宪法中首次得到确认。1992年邓小平南方谈话后,个体、私营等非公有制经济出现了前所未有的发展势头。中共十八大以来,中共中央、国务院颁布了一系列重要文件,要求废除对非公有制经济各种形式的歧视性规定,加强对非公有制经济的产权保护。例如,2016年11月,中共中央、 国务院颁布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,明确加强各种所有制经济产权保护。

(3)从传统管制到现代政府监管转型的客观性

由前面分析可见,国有企业扩大自主权的改革过程,实际上也是国有企业不断摆脱传统管制束缚,以市场为导向,逐步确立市场主体地位的过程。而公有制经济实现形式改革的结果,在集体经济中产生的新兴乡镇企业,未能享受国家计划分配的资源,在生产经营活动中也较少受到传统管制的约束,具有明确的市场主体地位;股份制和混合所有制本来就是市场经济体制的产物,这也自然促使这些新型企业成为独立的市场主体。特别是在中国所有制改革过程中,从少到多、从弱到强的各种非公有制企业,更是从产生之时起就是“从市场中来到市场中去”,完全是独立的市场主体。因此,在中国经济体制改革过程中,各类微观市场主体不断发育壮大,企业经营范围不断扩大,它们必然要求摆脱传统管制的约束,成为依法独立经营的市场主体。但另一方面,由企业的本性所决定,作为市场主体的微观企业在谋求自身利益的过程中,企业的微观经营目标和社会的宏观整体目标经常会发生一定程度的偏离,一些企业的市场行为还会损害社会公众利益,少数企业甚至会生产经营假冒伪劣商品,欺骗消费者;企业之间也可能发生不公平、不平等竞争,等等。这些必然影响市场在社会资源配置中发挥决定性作用,从而造成市场失灵。这就为政府监管提供了合理性和必要性,政府监管的基本目标就是克服市场失灵,充分发挥市场优化配置社会资源的自组织功能,以实现社会福利最大化。因此,在中国社会主义市场经济体制下,政府监管就成为传统管制的替代物,从传统管制到政府监管的转型具有客观性。

(4)社会经济发展促进政府监管的范围不断拓展

随着中国社会经济的快速发展,经济活动量急剧增加,环境污染的现实和潜在危害必然随之增加。有的学者根据国际上经济发展与环境监管的经验教训,提出了环境库兹涅茨曲线假设,即在经济发展过程中,随着经济发展(以收入水平提高为标志),环境领域存在先恶化后改善的特征。这在中国经济发展过程中也得到印证,在中国经济发展的初级阶段,由于经济活动量较小,环境污染水平也较低,同时,为了首先解决人民的温饱问题,往往忽视环境监管问题。而到了经济发展的中高级阶段,经济发展与环境保护之间的矛盾日益突出,中国的环境污染问题一度比较严重。为此,中国不断加强环境监管,特别是近年来中国强调高质量发展和以人民为中心的发展理念,中共十八届三中全会将“环境保护”首次作为一项独立的政府职能,环境监管的需求和监管强度空前加强。中国在卫生健康监管和职业安全、安全生产、产品安全监管等领域也存在类似的不断加强的势态。特别是2020年初暴发的大规模新冠肺炎疫情,倒逼政府加强重大突发公共卫生监管。另一方面,在中国经济领域原有的政府监管也不断拓展,例如,为充分发挥市场在资源配置中的决定性作 用,维护公平竞争的市场秩序,营造更好的营商环境,在1993年12月和2008年8月,中国分别实施了《反不正当竞争法》和《反垄断法》等法律法规,并不断调整与优化相关监管机构,以加强有效的政府监管,更好地发挥政府的作用。

三、政府监管及其范围的重新界定

(一)政府监管的再定义与相关概念辨析

源于西方经济发达国家的英文regulation在国内被译为管制、规制或监管等,本文将它译为监管。在发达国家,经济学、法学和政治学等学科领域,都对监管作了广泛研究,如美国学者波斯纳指出:在美国没有哪个领域的研究像监管那样引起经济学家、法学家和政治学家如此高度的关注,并呈现不断综合的趋势。另一方面,各学科领域又各有侧重,如美国学者史普博认为,经济学从早期对公用事业等特殊产业的研究到后来对各种政策手段的激励性与福利性扩展研究;法学侧重对执法、市场规则及行政程序的研究;而政治学则把研究焦点放在政策形成和执行的政治及行政作用方面。中国不同学科领域的学者从发达国家学习引进政府监管理论的过程中,深受国外政府监管定义的影响,从而在中国学术界形成了五花八门、众说纷纭的各种政府监管定义。这不仅影响不同学科对政府监管理论的学术交流,也使中国政府监管实际部门无所适从,从而影响理论对实践的指导意义。限于篇幅,本文不可能对国内外卷帙浩繁的有关政府监管定义的文献作系统梳理,而是首先明确市场经济体制下政府监管的基本特征,然后尽可能给政府监管下一个合适的定义。

根据政府监管理论与实践发展的国际经验和中国学者对政府监管的研究与探索,政府监管的基本特征可简要归纳为:市场经济是政府监管的存在基础,政府监管是解决市场失灵的重要政府职能;政府监管应体现 “以人民为中心”的理念,以追求社会公共利益为基本目标;政府监管主体是被授予监管职能的政府行政机构, 具有相对独立性;政府监管以法律法规为依据,强调依法监管;政府监管以微观市场主体为监管对象,主要是企业和消费者,还包括从事市场交易活动、提供公共产品或准公共产品的各类事业单位(如学校、医院等)、社会组织(如各类非营利组织等)等市场主体;综合运用行政、法律、经济、技术等多种方式实行有效监管,以制约市场主体的各种不正当行为,同时有效激励市场主体通过提高效率,降低成本,改进产品和服务质量,以取得更多利益。综合这些基本特征,本文对政府监管新的定义是:政府监管是在市场经济体制下,具有监管职能的政府行政机构基于公共利益目标,依据法律法规制度并运用多种监管方式,对微观市场主体所采取的各种制约与激励行为。

“市场监管”与“政府管制”是和政府监管高度相关的两个常用概念。从2002年中共十六大以来,“市场监管”被官方明确为政府的一项基本职能。但在市场监管实践中,市场监管的范围似乎被大大缩小了。例如,从目前国家市场监管总局“三定方案”中的职责看,市场监管的范围主要是市场主体登记注册监管,食品和特种设备等产品质量安全监管和市场秩序、公平竞争监管等。这容易形成一种较为普遍的假象,似乎市场监管的范围很有限。本文将这种小范围市场监管称为“狭义市场监管”。从理论上而言,作为政府重要职能的市场监管,不是对某些特定市场的监管,应该是对所有“市场主体”的监管,本文将对所有市场主体的监管称为“广义市场监管”,作为政府职能的“市场监管”应该是“广义市场监管”,而这种“广义市场监管”就是本文讨论的政府监管。因此,为避免监管概念理解问题,建议将政府的监管职能由“市场监管”改为“政府监管”,这更有利于保持监管理论与监管实践的一致性,而将“市场监管”作为“政府监管”职能下的一个重要内容。这样,“政府监管”职能包括市场监管、金融监管、自然垄断行业监管、生态环境监管、职业和生产安全监管、交通运输监管、重要资源进出口监管等重要领域的监管,形成一个完整的政府监管内容体系,并由相应的政府部门和监管机构承担这些政府监管职能。除理论探讨外,“政府监管”在近年来的中国官方文件中也被广泛使用。例如,2013年11月中共十八届三中全会提出:“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。”又如,2015年6月国务院办公厅发布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》指出:“政府监管和社会监督有机结合,构建全方位的市场监管体系。”2017年1月国务院印发的《“十三五”市场监管规划》也指出:顺应现代治理趋势,努力构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治新机制。当然,在中国官方文件中,更多的是使用“监管”,但实际上就是以政府行政 机关为监管主体的“政府监管”。

如前所述,改革开放以来中国实现了“传统管制”到现代政府监管的转型,但在中国一些特殊领域目前还沿用“政府管制”,这类政府管制不属于“传统管制”。事实上,中国目前的政府管制领域还比较广泛,在不少法律法规和政府行政部门都涉及政府管制。包括出口管制、药品管制、外汇管制、自然生态空间用途管制、交通 管制、化学品管制、爆炸物品和枪支弹药管制、刀具管制、核材料管制和军事管制,对结社、集会、游行等的政治管制,甚至包括对犯罪分子的刑事管制等等。从实践看,在市场经济体制下的政府监管与政府管制具有一定的相似性,如两者的主体都是具有相应职能的政府行政机关,都强调依法监管或管制。但至少存在两方面的差别:一是两者的客体存在差别,政府监管的客体是微观市场主体,政府管制的客体除市场主体外,还可能包括更广泛的管制客体,如在土地用途管制、军事管制、政治管制和刑事管制中主要管制对象并不是市场主体。二是两者的方式也存在差别,政府监管可采用法律的、行政的和经济的监管方式,特别是经济监管方式对微观市场主体来说具有一定的选择空间。但政府管制的主要方式是法律和行政方式,被管制对象没有多大的选择性。因此,政府监管存在一定的柔性和包容性,而政府管制往往是刚性的。

此外,政府监管和“督察”也存在一定的关联性。“督察”(supervision)的主体是具有督察职能的特定政府行政部门,也可能是临时组建的专业督察组(如环保督察组);督察的客体主要是下级地方政府或下级政府部门, 虽然一些督察会涉及企业,但督察的直接问责对象主要是地方政府或下级政府部门。督察的内容比较复杂,决定于督察的目标任务,但主要是对国家重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况等方面的督察。因此,政府监管和督查两者在主体、客体等方面都存在较大的差异。例如,政府监管的主体是具有政府监管职能的常设政府行政机构,而不是临时组建的机构;政府监管的客体是微观市场主体,而不是地方政府或下级政府部门。政府监管的这些特点都和督察存在差异性。但当特定的政府行政机关兼有政府监管职能和督察职能,同时,督察涉及微观企业时,至少在形式上,政府监管与督察就比较相似。而且许多督察工作还有利于政府监管法规政策的执行和落实。

(二)坚持国家、法治与民主问责相统一的政治现代化

(1)关于政府监管范围的现有理论观点

学术界对政府监管范围的界定存在多种理论观点,例如,美国一些学者认为,监管是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动,以制止不充分重视“公共利益”的私人决策。由于这些监管内容主要是经济性的,因此,维斯卡西等学者认为,经济性监管(economic regulation)通常是指政府对企业在价格、产量、进入与退出等方面的决策实施限制。以自然垄断产业监管为核心内容的监管通常被称为经济性监管,自然垄断理论也就成为经济性监管的理论基础。植草益则认为,经济性监管是指对自然垄断和存在信息偏在领域的监管。而植草益所指的“存在信息偏在的领域”主要是指银行、证券、保险等金融业。虽然美国等发达国家在20世纪初就存在对食品、药品等领域的监管,但直到20世纪70年代,这些国家才开始重视研究这些领域的监管问题。维斯卡西等美国学者提到“社会性监管”(social regulation),但没有对社会性监管下定义,通常称“健康、安全和环境监管”,因此,把社会性监管简称为“HSE监管”(health、safety and environmental regulation)。而植草益不仅对社会性监管作了定义, 还将社会性监管的内容分为确保健康、卫生;确保安全;防止公害、保护环境和确保教育、文化、福利等四大类, 各大类中又包括若干小类。因此,西方发达国家对政府监管范围的基本理论观点是将政府监管分为经济性监 管和社会性监管两大领域。

市场经济体制下的现代监管理论源于发达国家,由于中国对监管理论的研究起步于对国外监管理论的引进,国内学者自然会较多运用国外监管理论来讨论中国监管问题。对于政府监管范围的研究也是如此。例如,余晖把中国政府管制分为经济性管制、社会性管制和反不正当竞争。王俊豪也主张将政府管制分为经济性管制、社会性管制和反垄断管制,但认为反垄断管制具有相对独立性,因而重点研究经济性管制和社会性管制。这两位学者显然受到发达国家政府监管范围的影响。当然,也有一些学者对政府监管范围提出不同的观点。例如,曾国安认为,可以把政府管制领域分为经济管制(如产业管制、价格管制等)、政治管制(如对结社、集会、游行等的管制)和社会管制(如对枪支弹药持有、使用的管制和交通管制等)。当然,他这里提到的政治管制和部分社会管制的对象已超越市场主体的范围,因而不属于本文讨论的政府监管。

由上讨论可见,在中国有关政府监管范围的现有理论中,国内学者对政府监管范围存在不同的认识,但通常将政府监管领域分为经济性监管、社会性监管两大类,有的学者加上反垄断监管后成为三大类。而在中国的政府监管实际部门并不认可这样分类,认为存在相当的西方监管理论色彩,也不符合中国的话语体系,因此,有关经济性监管、社会性监管理论在中国官方的法规政策文件中也很少被采用。笔者认为,究其主要原因,一是经济性监管的范围存在很大的不确定性,难以明确监管的实质性内容。“经济性监管”中的“经济性”比较抽象,想象空间很大,这和“经济性监管”理论研究中的实质性内容“产业监管”的差距很大,名不符实。这导致“经济性监管”概念难以被政府部门接受。二是社会性监管既不能明示监管的主要内容,也不符合中国的话语体系。“社会性监管”概念主要受日本学者植草益的影响,但为什么称为“社会性监管”?其主要理论依据是 什么?对此植草益并未进行说明。在中国的实际部门,很难把社会性监管和卫生健康、安全与环境保护等领域的监管直接联系起来,进入中国的话语体系。同时,中国学术界对于反垄断是属于政府监管,还是一个独立的领域也存在争议。本文认为,反垄断应该属于政府监管的范围,但反垄断监管具有一定的相对独立性。事实上,2018年中国政府机构改革后设立的国家市场监管总局的一个重要职责就是“负责反垄断统一执法。统筹推进竞争政策实施,指导实施公平竞争审查制度”。将反垄断纳入市场监管的范围。由上分析可见,需要对中国特色的政府监管范围作出新界定,以进一步明确政府监管的边界。

(2)政府监管范围的重新界定及其相关研究成果综述

根据中国国情和政府监管实际部门容易理解的话语体系,本文主张将政府监管范围系统归纳为产业监管、环境监管、卫生健康监管和安全监管4个基本领域,每个监管领域又包括多种类型。事实上,不同学科的中国学者已在这些领域做了许多研究工作,本文择其部分代表性成果作简要的文献综述。

①产业监管领域。产业监管的范围很广,可分为垄断性产业监管、竞争性产业的反垄断监管和系统性风险产业监管这3种主要类型。其中,垄断性产业监管又可分为自然垄断产业监管和特许经营垄断产业监管。自然垄断产业的典型产业包括有线通信、电力、铁路运输、自来水和管道燃气供应等具有物理传输网络的产业。许多学者结合中国经济体制改革实践,在这一领域较早作了研究并取得了较为丰富的研究成果。例如,张宇燕、张维迎和盛洪以中国联通公司进入电信市场为例,分析了新企业(“中国联通”)和当时政企合一、独家垄断经营的原邮电部之间复杂的博弈过程。针对“中国联通”的进入动机与战略行为,原邮电部利用其管制者权力,试图从多方面设置进入壁垒,阻碍新企业进入。王俊豪提出,自然垄断产业的业务领域可分为自然垄断性业务和竞争性业务两大类,政府管制的重点是自然垄断性业务,而 对竞争性业务需要引入并强化竞争机制,通过分类管制以实现有效竞争。戚聿东、李峰对垄断行业放松规制的研究表明,中国垄断行业放松规制水平呈上升趋势,但与其他相关国家比较,仍有较大改革空间,因此,建议放松规制是中国垄断行业改革的总体方向,而放松进入规制是中国垄断行业改革的首要任务。特许经营垄断产业虽然不一定具有自然垄断性,但属于具有公益性的基础设施产业,其典型产业包括邮政、城市水务、公共交通、垃圾处理、环境卫生、园林绿化等产业。郭蕾、肖有智对城市水务行业的公益性和以促进社会公共福利为目标的规制改革所作的实证研究表明,以价格规制和进入规制为重点的中国政府规制改革并没有对社会公共福利产生直接明显的正向影响,没有推动城市水务行业回归公益性价值目标,促进社会公共福利的提升。因此,作者提出完善基于普遍服务的价格规制,改进进入规制,完善政府绩效考评指标体系等政策建议。

竞争性产业的反垄断和反不正当竞争监管是一个具有相对独立性的监管类型,反垄断监管的主要对象是竞争性领域中具有市场垄断力量的垄断企业及其垄断行为,但目前由于滥用政府权力而造成的行政性垄断也是反垄断的对象。反不正当竞争监管的主要对象是采取各种不正当竞争行为的经营者,反不正当竞争监管就是要鼓励和保护公平竞争,制止不正当竞争行为,以保护经营者和消费者的合法权益。这一领域是近年来许多学者关注的重点领域之一,并取得不少有价值的研究成果。例如,李世杰和李伟以原料药市场为例,分析了原料药市场垄断折射出产业链纵向关系下的中间产品市场垄断问题。其研究表明:中间产品市场的垄断加价会通过“传导效应”、“协同效应”、“抑制效应”3种途径影响产业链效率与社会福利损失,并提出了健全反垄断举报和索赔制度、建立健全药品价格动态监控体系、防范成品药生产企业借助原料药价格上涨之机顺势提高价格等反垄断规制建议。王彦超、蒋亚含基于2004~2017年的数据,检验了《反垄断法》的实施效果。其研究表明《反垄断法》的实施降低了各地区的行政垄断程度和国有企业的过度投资行为及其投资规模,尤其是低效率投资;促进了地区间产业结构调整,降低了产业同质化水平。因此,建议更好地发挥竞争政策对去产能和淘汰落后产能的积极作用,通过完善竞争政策充分发挥生产要素在中国不同区域间的自由流动,激发资源配置效率,从而最终提高全要素生产率。

系统性风险产业监管是基于严重的信息不对称问题,其中金融业是最有可能导致系统性风险的产业。金融业主要由银行业、保险业、证券业、信托业等4个产业组成,被称为金融业的四大支柱。其中,银行业又是现代金融业的主体,是国民经济运转的枢纽,因此也是金融业监管的重点。近年来,金融业监管也是政府监管的热点领域。许文彬等分析了金融创新与金融监管共同演化的路径和结果,其研究表明,为实现最大化社会净收益或者最小化社会净损失的考虑,监管机构有必要对金融创新产品的市场参与率进行监管。同时,要求监管机构对金融创新以及金融市场的发展状况作精准分析的基础上,实行动态性过程监管,适时调整监管策略。杨东针对现行管制型立法对互联网金融信用风险规制失灵,催生刚性兑付和过度依赖担保,抑制竞争且加剧信息不对称等问题,论证了利用信息工具,以大数据和征信体系为基础,规范市场准入并明确市场主体法律地位,发挥信息工具之风险预警作用,完善融合型互联网金融法律规制体系,以发挥互联网金融内生的优化资源配置的功能等政策主张。周仲飞、李敬伟认为,在金融科技背景下,以命令和控制为特征的传统金融监管范式难以有效防范多种金融风险,提出要从金融监管机构、金融监管规则制定和金融监管方式等方面创新金融监管范式。

②环境监管领域。这一监管领域的范围相当广泛,而且是中国新时代需要重点加强的监管领域。环境污染的种类很多,其中,最主要的是大气污染、水污染、固体废弃物污染、环境噪声污染、土壤污染和放射性污染等,环境污染的本质是一种典型的负外部性问题,为解决这种外部性问题而造成的市场失灵,客观上就需要政府加强对环境污染监管。李树、陈刚利用2000年中国的《大气污染防治法》修订为例,系统评估了这次修订对中国工业全要素生产率增长的影响。其研究表明,这次修订显著提高了空气污染密集型行业的全要素生产率,且其边际效应随着时间的推移呈递增的趋势。这意味着,实施严格的环境管制可能不仅不会降低中国经济增长的速度,反而还可能使得中国经济收获提高环境质量和生产率增长的“双赢”结果。沈坤荣、周力基于中国七大流域干流县域数据,首次实证验明了流域经济带“污染回流效应”的存在性,研究表明, “污染回流效应”主要是由于上下游地方政府竞争引致的,而以“国控点”环境监测制度为代表的垂直型环境规制可起到一定抑制作用。因此,为治理流域污染问题,国家应统筹考虑流域经济带的税收、财政与环境政策等方面的顶层设计,严控由地方政府竞争引致的非期望环境后果。

③卫生健康监管领域。卫生健康涉及食品、药品、医疗卫生等广泛内容,其中食品与药品是两类直接关系到人类身体健康,生命安全的重要产品,这决定了食品与药品是政府监管的重点。宋华琳以大量事实详细讨论了中国药品规制改革的历程,分析了政府规制改革的成因和动力,着重分析了国务院、跨国公司、传媒、专家、公众等不同角色在药品规制改革及其政策形成中的重要影响,强调从转变药品规制理念、建设规制能力、强化市场规制、改进规制工具等方面深化药品规制改革,以构建规制型政府,以实现有效率的药品风险规制。郁建兴等基于2004年后13起疫苗危机的案例研究表明,转变政府职能与构建有效市场监管治理体系是相互依赖的共同演进关系,其中政府职能转变是构建市场监管治理体系的前提,而市场监管治理能力的提升又是政府职能转变的支撑。2020年初暴发的全球新冠肺炎疫情,对人民健康和社会经济造成前所未有的危害,这促使中国政府高度重视,决定构建强大的国家公共卫生管理体系,其中包括公共卫生监管体系,以完善重大疫情防控体制机制。因此,这一领域将成为许多学者研究的重点。

④安全监管领域。安全监管可分为职业安全监管、安全生产监管和产品安全(特别是食品药品质量安全,这和卫生健康监管有一定交叉)监管,每种监管类型都具有丰富的监管内容,对政府监管机构具有很大的挑战性。肖兴志等根据煤炭行业规制特点,提出并论证“安全规制波动”这一命题,并实证研究了安全规制波动对煤炭生产所产生的影响,研究发现规制水平波动对煤炭产量的影响呈现明显的非对称性,而这种非对称影响对保持煤矿企业生产预期稳定和预防重特大安全事故发生都将造成不利影响。为此,改革的核心内容是切断地方政府与煤矿生产企业之间的利益联系,使地方政府和煤矿企业成为独立决策的行为主体。谢康等论证了加大监管力度对生产经营者食品安全违规行为的影响具有两面性,在某些情形下,随着监管力度的增强,食品安全违规行为反而逐渐增多,并提出食品安全监管制度应从单纯增加监管总量的制度安排转变为结构动态优化的“监管平衡”制度安排,联动地看待生产经营者、消费者和监管者的三元结构,以追求食品安全监管的三维动态平衡。

四、构建中国特色政府监管理论体系的需求分析

(一)中国现有监管理论难以适应新时代政府监管实践的需要

中国现有监管理论是在引进国外监管理论的基础上,中国学者结合本国监管实践积极探索和研究的过程中形成的,但现有监管理论还难以适应新时代政府监管实践的客观需要。

(1)国外监管理论引进中国的过程

根据笔者掌握的资料,在监管经济理论方面,最早介绍到中国的著作是曾获诺贝尔经济学奖的美国学者乔治·J. 施蒂格勒著的《产业组织和政府管制》,该书是一部论文集,包括4篇有关政府管制方面的论文,其中《经济管制论》一文对政府管制的需求与供给、成本与收益作了经济学分析,在国内外具有较大的影响。随后出版的是日本学者植草益著的《微观管制经济学》,这是介绍到中国的第一本专门讨论监管理论的专著,该书结合日本的实践主要讨论了日本的经济性规制、激励性规制、竞争与规制等内容。这两本著作在中国学术界产生了重要影响,这也是中国学术界许多学者将英文regulation译为“管制”或“规制”的一个重要原因。此外,还有美国学者丹尼尔·F. 史普博著的《管制与市场》,较为详细讨论了管制与经济分析、递增规模报酬下的竞争与定价、市场的行政管制、反托拉斯法与管制等理论问题。法国学者让·雅克·拉丰和让梯·若尔著的《政府采购与规制中的激励理论》,运用委托—代理理论和博弈论,研究了价格规制和收益率规制、对自然垄断的竞标制度等。美国学者维斯库斯等著的《反垄断与管制经济学》是备受美国各大学名校推崇的经济学教科书之一,全书贯穿了以实证分析来说明反垄断和政府经济管制基本理论观点的风格,全书内容分为反垄断、经济管制和健康、安全与环境管制等3篇共24章。英国学者托尼·普罗瑟著的《政府监管的新视野——英国监管机构十大样本考察》选取10家英国监管机构,从监管机构间关系和内部规范性运行两个视角,较为详细地描述了各监管机构的基本职能和运行机制。这些都是西方监管理论的经典著作,在中国也有较大影响。同时,不少中国学者还以论著的形式对西方监管理论作了专题介绍与研究。

(2)中国学者对监管理论的积极探索与研究

在学习借鉴西方监管理论的基础上,许多中国学者结合本国实际对监管理论作了积极探索与研究,并产生了不少有一定影响的研究成果。例如,在学术著作方面,余晖著的《政府与企业:从宏观管理到微观管制》,在国内较早探讨了经济性管制、社会性管制和中国管制改革问题。王俊豪著的《政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用》,是国内第一本系统研究政府管制理论和实践问题的专著,该书在2003年获孙冶方经济科学著作奖。陈富良著的《放松规制与强化规制——论转型经济中的政府规制改革》,在国内较早研究了政府规制及其变迁理论、转型经济中政府规制体制的基本模式等内容。周汉华著的《政府监管与行政法》,从法学角度对政府监管制度、监管机构、法治政府与行政法等作了系统研究。此外,代表性的著作还有:于良春著的《自然垄断与政府规制——基本理论与政策分析》、王廷惠著的《微观规制理论研究》、戚聿东著的《中国经济运行中的垄断与竞争》、刘戒骄著的《垄断产业改革——基于网络视角的分析》、程启智著的《政府社会性管制理论及其应用研究》等等。在学术论文方面,正如前面以中国政府监管4个基本领域为研究脉络和逻辑体系,对一些代表性成果(特别是近几年来的较新成果)作了梳理,以反映中国学者对监管理论与实践问题所作的积极探索与研究,并取得了较好的研究成果。

(3)中国现有监管理论难以满足新时代政府监管实践的需要

中国学者在政府监管领域取得的研究成果,为本文建立与发展中国特色政府监管理论提供了一定的理论基础和较为丰富的文献资料。但根据我们掌握的文献资料,从总体上而言,中国对政府监管理论的研究还存在以下问题。

①对西方国家监管理论研究较多,结合中国制度环境研究监管问题还较少。监管理论产生于市场经济较为成熟的发达国家,经过长期的理论研究和实践检验,在这些国家已形成较为成熟的监管理论和丰富的监管实践经验,值得中国学习借鉴。但由于西方国家和中国在制度禀赋、所有制结构、监管体制等方面存在较大差异,植根于西方国家制度体系的监管制度与中国监管实践在许多方面都存在不适应问题。而中国建立与完善市场经济体制的时间较短,尚未形成具有中国特色的监管理论体系,因此,目前国内许多学者跟随性研究国外监管理论,或者运用国外监管理论来讨论中国监管问题,但在结合中国制度环境创新性地研究中国监管实践问题方面仍然较为薄弱。

②对政府监管法规、监管机构等分散研究较多,对监管体系整体研究较少。现有国内监管文献结合特定行业特点,分别对政府监管法规、监管机构、监管方式 、监管绩效评价等作了一定研究,并提出了不少富有价值的观点,但对包括监管法规、监管机构、监管方式和监管绩效等在内的政府监管体系整体及其各要素的藕合性研究还较少,而且缺乏系统而深入的论证。

③对传统监管政策研究较多,对激励性监管政策研究较少。从政府监管理论产生和发展过程看,它是根据监管实践的需要而产生,并在监管实践推动下不断发展成熟的。这决定了对各国监管政策研究是政府监管研究的重要内容。而在已有的国内监管政策研究文献中,对传统监管政策和政府出台的监管政策解读性讨论较多,对如何激发市场主体活力,更好地实现政府有效监管,适应中国特色市场经济体制的激励性监管政策研究还较少。

④对政府监管理论单一学科研究较多,跨学科研究较少。分析国内监管文献,经济学是研究政府监管的主要学科,公共管理学、法学、政治学、管理学等学科也对监管理论作了一定研究,但各学科的研究基本上局限于单一学科视角,对政府监管的有关概念(例如管制、规制和监管的概念)和基本理论都存在较大的差异,容易造成误解,并严重影响在监管实践中的应用。这需要加强对政府监管理论与实践实行跨学科合作研究,以丰富政府监管理论,更好地为政府监管实践服务。

由于存在上述问题,在理论界不同学科之间、理论界与政府实际部门之间关于为什么需要政府监管、监管什么、谁来监管、如何监管、怎样评价监管效果等基本问题都存在着较大的分歧。中国现有监管理论与监管实践存在一定的矛盾性,表现为现有监管理论与监管实践的“两张皮”问题。这导致中国现有监管理论难以适应新时代中国监管实践需要,理论与实践的耦合性较差。由此可见,如何实现政府监管理论的中国化,系统研究并构建中国特色的政府监管理论体系,有效应用于中国的监管实践,以推进国家治理体系和治理能力现代化,这就成为一项迫切需要研究的重大课题。因此,基于中国国情和针对中国政府监管实践需要,在系统而深入研究政府监管理论方面还有许多“空白点”,存在大量的研究空间,需要作开拓性、跨学科研究,以取得突破性研究成果。另一方面,政府监管是市场经济体制下需要不断加强的一个重要政府职能,由于缺乏较为成熟的符合中国国情的监管理论指导,在中国政府监管实践中存在不少突出问题,如监管的法律法规不健全、监管机构及其职能不对应、监管方式传统、监管效果不理想等,这反映出中国现有监管理论还难以适应新时代中国政府监管实践需要,需要对此进行深入分析与研究,为构建中国特色的政府监管理论体系提供现实基础。

(二)国家治理现代化需要加强政府监管

(1)政府治理在国家治理体系中具有关键性地位

中共十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。中共十九届五中全会提出,到2035年基本实现社会主义现代化远景目标,再次强调基本实现国家治理体系和治理能力现代化。从理论上分析,国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序,因此,国家治理体系是由政府治理、市场治理和社会治理这3个次级体系构成的有机整体。其中,政府治理既包括政府管理体制改革,更有效地实现政府内部治理,也包括以市场、社会为治理对象,按照一定的法规和行政程序对所有公共事务的有效管理。市场治理是指市场主体在各种正式制度和非正式制度约束下,市场机制内生的一种自组织功能,在市场经济体制下降低交易费用、规范交易秩序,实现资源的优化配置。而社会治理则是以社会组织和公民为主体,以自治为主要方式,在政府引导下直接或间接地参与对公共事务的管理。

政府治理在国家治理体系中具有关键性地位。这是因为,市场具有自发性,各种价值观念、风俗习惯、伦理道德和意识形态等非正式制度对市场主体是一种软约束而缺乏刚性约束,可能会引发各种“道德风险”和 “逆向选择”问题,扰乱市场秩序。所以交易制度、契约制度、产品责任制度、公平竞争制度等都是市场治理有效运作所必需的制度条件。这需要政府发挥在市场经济中“有形的手”的作用,通过制定与实施正式制度规范市场行为,维护市场的自组织功能,因此,政府对市场的治理是政府治理的重要内容,政府治理就是要为市场治理提供理性的正式制度保障。同理,社会是由多种多样的利益集团组成的,在社会治理过程中,不同利益集团具有不同的利益诉求和目标导向,容易导致利益冲突。为化解各种矛盾,建设和谐社会,也需要政府提供相关法规政策,规范社会组织的活动,通过有效的政府治理以弥补社会自发性秩序的不足,营造良好的社会治理环境,构建政府与社会合作的共同治理机制,为社会治理创造必要的治理环境。

(2)政府监管是中国不断加强的一个重要政府职能

政府治理主要是通过政府职能实现的,而政府职能是政府行政机关依法管理社会公共事务时应承担的职责和所具有的功能,它是政府治理体系中最本质的内容。中共十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调要加快转变政府职能,建设职责明确、依法行政的政府治理体系,加强事中事后监管,对新产业新业态实行包容审慎监管等。因此,政府治理现代化是一个动态过程,这要求根据政府治理的动态需要,适时转变政府职能。

纵观国外政府监管实践,政府监管与市场经济的发育、发展和成熟密切相关,市场经济较先发展和成熟的国家,也最先成为监管型国家。对于中国来说,在新中国成立到改革开放前,实行高度集中的计划经济体制,本质上与市场经济不相容,因此不存在市场经济体制下的政府监管职能。改革开放以来,中国市场经济发展过程也是政府监管职能不断加强的过程。特别是1992年中共十四大提出“建立社会主义市场经济体制”;2002年中共十六大第一次将市场监管作为政府的四大职能之一。随着中国不断完善社会主义市场经济体制,政府监管职能也得到不断加强。中共十九大及其三中全会、国务院机构改革方案更是对完善市场监管体制,健全金融监管体系,创新监管方式,通过组建自然资源部、生态环境部、国家市场监督管理总局,完善生态环境管理制度,统一行使监管城乡各类污染排放和加强市场综合监管执法职责等方面提出了更高的要求。2020年5月,中共中央国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出要稳步推进自然垄断行业改革,深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。全面落实公平竞争审查制度,加强和改进反垄断和反不正当竞争执法。构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制,严格市场监管、质量监管、安全监管,加强违法惩戒;加强市场监管改革创新,健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。以食品安全、药品安全、疫苗安全为重点,健全统一权威的全过程食品药品安全监管体系。

可见,加强政府监管是加快完善社会主义市场经济体制,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这在客观上也要求理论界尽快构建中国特色政府监管理论体系,指导中国的政府监管实践,更好地发挥政府监管职能,完善政府治理体系。

(三)构建中国特色政府监管理论体系的紧迫性

(1)解决中国新时代社会主要矛盾迫切需要加强政府监管理论研究

目前中国还较为普遍存在大气污染、水污染、土壤污染、固体废弃物和垃圾处置等直接关系人民群众生活质量的突出环境问题;在一些地区经常发生较为严重的食品质量、假冒伪劣药品等食品药品安全问题,严重损害人民群众的利益和社会稳定。例如,2018年发生的“长春长生公司问题疫苗重大案件”,除疫苗生产者逐利枉法外,暴露出地方政府和监管部门失职失察、监管不到位,需要加快完善疫苗药品监管长效机制,明晰和落实监管责任,加强监管机构与监管队伍能力建设。又如2015年8月12日发生的“天津特大爆炸案”,暴露出地方政府和部门存在监管不力、日常监管严重缺失等突出问题,需要明确相关部门安全监管职责,建立健全危险化学品安全监管体制机制。而这些重大案件只是“冰山一角”,在一些市场中还大量存在假冒伪劣产品,各类安全生产事故时有发生,影响人民正常的生活和生产活动。因此,为解决新时代中国社会的主要矛盾,满足人民群众日益增长的美好生活需要,有效解决不平衡不充分发展问题,更好地实现以人民为中心,这要求系统而深入地研究如何改革与完善中国的生态环境监管体制、食品药品安全监管体制、市场监管体制和安全生产监管体制等,以切实加强政府监管。这也要求从理论上针对中国政府监管实践的现实需要,构建中国特色政府监管理论体系,为政府监管实践提供强有力的理论支撑和政策支持。

(2)深化政府监管体制改革迫切需要政府监管理论支持

在中国经济社会各领域中存在许多问题与矛盾,表现为政府监管不到位或监管有效性不足,本质上与监管制度不完善、法治不健全、法律制度执行不力密切相关。而这些问题相当程度上源于政府监管体制,属于监管体制问题。政府监管是在中国特色社会主义市场经济体制下,一个相对较新,而且需要不断加强的一个重要政府职能。由于中国社会主义市场经济还处于初级阶段,存在市场发育还不成熟,政府监管体制还不完善等问题,在政府监管领域存在的诸多现实问题就是政府监管体制问题的具体表现形式,中国急需加强政府监管职能,政府监管体制改革已成为中国深化改革的“一块短板”,需要理论界针对监管实践的需要,积极开展政府监管理论研究,为深化中国政府监管体制改革提供理论支持。

(3)构建中国特色政府监管理论体系的紧迫性

由于西方发达国家的政治制度、法律制度和监管机构制度等监管制度环境和中国的监管制度环境方面存在较大差异,植根于西方制度环境的监管理论与中国监管实践,必然在许多方面存在不适应性问题,中国没有现成的外来监管理论可以照搬照用。中国古代管制思想与实践源远流长,中国近现代的管制也有一定的发展。然而,作为对适应市场经济体制的中国现代政府监管理论研究,还是在改革开放后逐渐深入的,经历了努力从西方国家引进监管理论,结合中国监管实践研究监管理论的过程,并在不长的时期内取得了不少研究成果。但中国现有政府监管理论还难以适应监管实践的需要,在不少方面,现有监管理论与监管实践还存在“两张皮”问题,现有监管理论难以解决许多监管实践问题。目前,在理论界内部、理论界与政府实 际部门之间关于为什么需要政府监管、监管什么、谁来监管、如何监管、怎样评价监管效果等基本问题都存在着较大的分歧。这导致中国现有监管理论难以适应新时代中国监管实践需要,理论与实践的耦合性较差。

中国特色社会主义进入新时代后,为更好地满足人民对美好生活需要,实现国家治理体系和治理能力现代化都在客观上迫切需要政府监管理论支持,以指导中国的政府监管实践。可见,中国的政府监管实践对监管理论提出了新的重大需求。这也意味着,如何实现政府监管理论的中国化,系统研究并构建中国特色的政府监管理论体系,有效应用于中国的监管实践,这已成为一项迫切需要研究的重大课题。这要求我们从理论上对政府监管法律法规制度的完善、政府监管机构及其职能优化、政府监管方式创新、对政府监管的监督机制和监管绩效评价的有效性等方面系统地进行理论研究,而这些研究内容正是政府监管体系的核心内容。因此,构建中国特色政府监管理论体系不仅具有必要性,而且具有紧迫性。

五、中国特色政府监管理论体系的构建导向、主要特征与基本框架

(一)中国特色政府监管理论体系构建的基本导向

(1)坚持以马克思主义为指导,明确根本导向

习近平总书记指出:“坚持以马克思主义为指导,是当代中国哲学社会科学区别于其他哲学社会科学的根本标志,必须旗帜鲜明加以坚持。”坚持以马克思主义为指导,这也是构建中国特色政府监管理论体系的首要导向和总体导向,并体现在各个方面。首先要明确“以人民为中心”这一根本性、原则性的研究导向,解决为什么人的问题。研究中国特色政府监管理论的根本目的就是要为广大人民群众谋利益。中国特色社会主义进入新的历史阶段,人民群众对产品质量、生态环境、卫生健康、安全的需要日益增长,政府监管是保证产品质量、保护环境、保证食品药品安全、保障卫生健康和预防重大安全生产事故的重要手段。构建中国特色政府监管理论体系,就要研究如何完善中国产品质量监管、环境监管、食品医药监管和安全监管制度和有效的实施机制以及监督评价机制,寻求防范和有效化解各种风险的制度安排与政策措施,研究成果将有助于满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。

(2)立足中国社会主义基本制度,彰显中国特色

社会经济发展的需要是监管理论产生与发展的土壤,社会经济政治制度是监管理论演进的制度基础。发达国家已有政府监管理论只能作为中国研究政府监管理论的参考和有限借鉴,而不能作为“标准”。构建中国特色政府监管理论体系必须立足中国社会主义基本制度,坚持中国共产党统一领导,才能彰显中国特色,适应中国政府监管实践的需要。由于中国还属于发展中国家,社会主义市场经济需要一个不断完善的过程,这决定了在中国社会主义基本制度框架内,政府监管的体制环境也处于动态变化中,这要求我们立足中国现有的社会主义基本制度,构建与现有发展阶段相适应的中国特色政府监管理论体系,并通过深化体制改革与制度创新而不断完善,以适应社会经济发展的动态需要。

(3)服务中国政府监管实践需求,理论联系实际

以服务中国政府监管实践需求构建中国特色政府监管理论体系,确保监管理论与实践具有高度耦合性, 做到理论联系实际,这是一个重要的研究导向。因此,要直面中国政府监管中的重大监管问题,开展系统、深入和针对性的研究。在取得理论研究成果的基础上,探讨中国政府监管体制改革的总体思路、战略重点、改革 的难点和目标选择等具有战略意义的重大问题,为推进中国政府监管体制改革提供理论基础和政策思路。

(4)学习借鉴发达国家有用理论与实践经验,做到“洋为中用”

市场经济体制下的政府监管理论源于西方发达国家,中国改革开放以来,许多学者积极将国外监管理论引进国内,并结合中国政府监管需要对监管理论作了努力探索与研究,在短短的二十多年时间内取得了重要的研究成果。在此过程中,认真学习发达国家政府监管理论,借鉴其监管实践经验无疑发挥了重要的作用。因此,为构建中国特色政府监管理论体系,需要以世界的眼光、开放的胸怀、虚心的态度学习和汲取发达国家一切有用的成果,兼收并蓄;同时要以“扬弃”的态度,吸收对中国有用的东西,而不能让国外理论成为束缚我们开展原创性创新研究的教条,真正做到“以我为主”、“洋为中用”。

(5)提炼和概括中国政府监管实践经验和规律,加强话语体系建设

中国古代的管制理论与实践源远流长,中国改革开放以来,经济体制改革成为推动传统管制到政府监管转型的关键因素,而微观市场主体的不断强化则对传统管制到政府监管的转型提出客观要求,并在政府监管实践中积累了不少值得总结的经验。这些都为我们提炼和概括中国监管实践经验和规律,构建中国特色政府监管理论体系,建立具有中国特色、中国印记的政府监管基本概念、范畴逻辑体系,体现原创性、时代性,加强话语体系建设提供了历史与现实、理论与实践基础。

(6)培育政府监管新兴交叉学科,促进学科建设

政府监管理论是研究监管科学性的新兴应用性学科理论,具有明显的应用性学科性质。同时,政府监管理论涉及经济、政治、法律、行政管理等方面的内容,这又决定了政府监管理论是一门新兴交叉学科理论。因此,构建中国特色政府监管理论体系在学术上的一个重要导向就是,培育政府监管新兴交叉学科,促进学科建设。也就是说,研究构建中国特色政府监管理论体系的过程,就是培育政府监管新兴交叉学科,促进这一学科建设过程。

(二)中国特色政府监管理论体系的主要特征

中国特色体现在许多方面,其中,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,社会主义制度是中国的根本制度,中国的政体是全国人民代表大会制度,这些是最为鲜明的中国特色。在中国特色前提下,构建中国特色政府监管理论体系的基本目标是:建立一个以“监管有据、运行高效、精准有效、公开透明、激励约束” 为特征的政府监管理论体系,为政府实现有效监管提供理论依据。因此,中国特色政府监管理论体系的主要特征可概括为以下5个方面。

(1)政府监管的主要依据是相关法律法规制度

依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。政府监管的主体是具有监管职能的政府行政机构,客体是具有独立地位的市场主体,其主体与客体之间是完全独立的。政府监管实际上是处理政府与市场主体的关系。这决定了政府监管比政府系统内部的行政管理具有更高的法治要求。“监管有据”就是强调依据法律法规制度实行政府监管。这至少需要具备两个必要条件:一是政府监管机构必须具有法定权责,严格按照法律法规制度的有关规定履行监管职能;二是具有一个较为完善的法律法规制度体系作为政府监管的依据,这是实行依法监管,推进政府监管法治化、制度化、规范化的基础。

(2)政府监管机构运行高效

政府监管机构“运行高效”的前提是机构设置合理,责权明确。政府监管机构的存在价值在于它比其他政府行政机构具有更高的效率。规范的政府监管机构实行政企分离和政监分离,专司监管职能,职能专而精;具有法律地位,得到必要的法律授权,能独立地履行其监管职能;实行专家监管,精通监管领域的特点和监管业务,较少受到政治干预,等等。这样才能为政府监管机构高效率运行提供体制机制保证。

(3)政府监管方式精准有效

“精准有效”的政府监管方式是实现精准高效监管、包容审慎监管、寓服务于监管的重要条件。政府监管机构在运用传统有效监管方式外,还要充分利用现代科技手段在政府监管中的作用,运用互联网、大数据等新技术推动监管方式创新,积极探索远程监管、移动监管等非现场监管,提升政府监管的精准化、智能化水平。对于常规性监管领域,全面实施“双随机、一公开”监管、“互联网+监管”和信用监管方式;而对新技术、新产业、新业态、新模式,要加强对新生事物发展规律的研判,分类量身定制政府监管制度,实行包容审慎监管方式,既要鼓励支持创新发展,又要坚守质量和安全底线,不能简单封杀或放任不管。通过精准高效监管为新兴事物的发展提供良好的服务。

(4)政府监管信息公开透明

“公开透明”就是要求政府监管的有关信息公开透明,为市场主体和外部监督提供充分的信息。政府监管 信息以公开为常态、不公开为例外,实现政府监管制度、执行过程、结果等依法公开,给市场主体以稳定预期。政府监管机构的信息公开包括多方面内容,例如,程序性信息的公开,如工作制度、审批制度等;决策性信息的公开,如法规制定和行政裁决要采取听证、通知通告等方式;事务性信息公开,如职责分工、工作守则、收费标准等;绩效信息的公开,如预算执行情况、工作报告等。信息公开是实现法治政府的最有效保证。因此,建立面向社会公众的信息公开制度,为公众获取充分的信息创造条件,这是政府监管机构的基本义务和维护公民的基本权利,这对保护公民的利益和防止监管权的滥用具有重要的意义。对于政府监管机构来说,建立信息公开制度能使政府监管机构和社会之间形成一种良性互动,以增强政府监管机构的公信力,促进政府监管机构提高监管绩效。

(5)实行激励约束相容的政府监管绩效评价

“激励约束”是指建立科学的监管绩效评价制度,对监管机构形成激励与约束机制。作为政府监管绩效评价的重要基础,首先要求政府监管机构制定战略计划和年度计划。同时,要求对政府监管机构实行预算报告制度和年度工作报告制度。实行预算报告制度的主要功能是,根据政府监管机构的工作任务需要合理配备和使用资金,保证资金使用效率。而且,预算报告制度也是相关部门对政府监管机构绩效评价的重要依据。政府监管机构的年度工作报告制度则是对其监管绩效实行动态评价的重要手段。政府监管机构的相关主管部门和独立的第三方社会评价机构通过对其战略计划、年度计划、预算报告和年度工作报告的综合评价,最终对特定政府监管机构的监管绩效做出科学评价。并将监管绩效评价结果与政府监管机构的预算拨付、人员编制、监管责任制和问责制等相结合,有效发挥绩效评价对监管机构及其主要成员的激励和惩罚作用。

(三)中国特色政府监管理论体系的整体框架及其应用价值

(1)中国特色政府监管理论体系的整体框架构建

“体系”是由若干要素构成的整体,而且这些构成要素相互联系相互制约,共同构成一个有机整体。构建中国特色政府监管理论体系,首先需要从理论上回答政府监管的依据(监管法律法规制度)、由谁监管(监管机构)、如何监管(监管方式)、谁来监督监管者(监管的外部监督)以及如何评价监管效果(监管绩效评价)这5个方面相互联系、相互制约的基本问题。因此,本文将政府监管理论体系定义为:由政府监管的法律法规制度、监管机构、监管方式、监管外部监督和监管绩效评价等基本要素构成的一个有机整体。这些要素相互联系、相互制约,共同促进不断提高监管水平,实现有效监管。同时,这5个方面的基本要素内容丰富,各自形成子体系。因此,中国特色政府监管理论体系的整体框架可用图1表示。

由图 1 可见,中国特色政府监管理论体系的整体框架是由政府监管的法律法规制度体系(A)、政府监管机构体系(C)、政府监管方式体系(E)、政府监管监督体系(B)和监管绩效评价体系(D)这 5 个子体系构成的有机整体。其中,A 是 C 运行的依据,C 是 A 的执行主体;E 是 C 实施精准监管的基本手段,B 是 C 有效运行的重要保障,D 是 C 提高政府监管科学性的重要途径。它们有机联系、相互制约,形成一个政府监管理论体系整体框架。

由图1还可见,政府监管理论体系整体框架的结构,可以分为上中下3个部分,图中的实线表示直接的制约关系,虚线表示间接的反馈关系。首先,图中最上方表示的是 A 与 B、C、D 这三者的关系。从相互关系上看,A 对这 3 个子体系均有直接决定与制约作用,反过来,这 3 个子体系对 A 有间接反馈作用,促进 A 的不断完善。其次,图 1 的中间部分显示了 B、C 和 D 之间的关系。其中,B 是对 C 的监督, 对 C 有直接的制约作用;D 是对 C 的效率与效果的评价,是评价方对 C 的考核与评价,目的是约束 C,防止政府监管失灵。同时,C 对 B 和 D 有一定的反馈作用,有助于相互适应、不断完善。最后,图1的下半部分反映的是 B、C、D 与E 的关系。E 的运用是否合法、合理与高效,需要 B 和 D 的监督与评价,并得到一定的反馈信息。而 C 是政府监管的执行主体,运用 E 直接作用于监管对象,存在制约与反馈关系,影响监管对象的相关决策;同时,监管对象在实际运行过程中往往会面临一些新问题,而 C 对新问题监管存在一定的监管滞后性,监管对象的信息反馈就能提高政府监管方式的针对性和有效性。

(2)中国特色政府监管理论体系整体框架的应用价值

中国在深化“放管服”改革中,各个领域或行业都面临如何实现有效的政府监管,提高监管治理效能的挑战。中国特色政府监管理论体系整体框架的主要应用价值就在于,以这一整体框架作为理论依据(“镜子”), 从5个方面对照特定领域或行业的政府监管现实,分析其存在的主要问题,并提出完善政府监管体系的基本途径。

六、结语

中国古代的管制源远流长,早在西周时期,由于生产力水平较低,物资稀缺,封建领主对产品生产、交易和价格等实行全面管制;春秋时期,开始实行政府盐铁专卖管制制度;唐宋时期,专卖管制制度则实现了从直接专卖向间接专卖的演变,政府通过“官商共利”的间接专卖制度管制大宗商品与调控市场秩序。两宋时期,政府专卖管制制度的范围扩大到茶、烟、酒、矾、香药等多种产品。自先秦到鸦片战争,虽然管制政策时松时紧,但是,管制为历代封建专制政府所用,成为中国封建专制政府调节社会财富的重要手段。在中国近代,鸦片战争后签订的不平等条约标志着中国由独立型经济向半殖民地半封建型经济演变,清政府不可能继续推行原有的管制制度,被迫放松政府管制。

改革开放以来中国从传统管制到现代政府监管的转型具有客观必然性。“传统管制”是在中国高度集中的计划经济体制下,政府基于计划对企业(主要是国有企业)所实施的一系列强制性行政命令和指令。单一的公有制经济为传统管制提供制度基础,高度集中的计划经济体制是传统管制的体制保障,长期的商品短缺为传统管制提出了现实需求。政府监管是在市场经济体制下,具有监管职能的政府行政机构基于公共利益目标,依照一定的法规制度并采取多种监管方式,对微观市场主体所采取的各种制约与激励行为。中国改革开放以来,经济体制改革是推动传统管制到政府监管的转型的关键,而微观市场主体的不断强化对传统管制到政府监管的转型提出客观要求。

国家治理现代化要求构建中国特色政府监管理论体系。政府治理在国家治理体系中具有关键性地位,政府治理现代化的过程就是政府职能转变的过程,而政府监管是中国完善社会主义市场经济体制过程中需要不断加强的一个重要政府职能。这在客观上要求尽快构建中国特色政府监管理论体系,更好地发挥政府监管治理效能。同时,中国特色社会主义进入新时代后,为满足人民群众日益增长的美好生活需要,有效解决不平衡不充分发展问题,中国急需加强政府监管职能。政府监管体制改革已成为中国深化改革的“一块短板”,需要系统而深入地研究如何改革与完善中国的生态环境监管、食品药品安全监管、市场监管和安全生产监管等监管体制问题,这要求从理论上针对中国政府监管体制改革和监管实践的现实需要,构建中国特色政府监管理论体系,为政府监管实践提供强有力的理论支撑。因此,构建中国特色政府监管理论体系不仅具有必要性,而且具有紧迫性。

改革开放以来,中国学者对政府监管理论作了积极探索,努力将国外监管理论引进国内,结合中国监管需要认真研究监管理论,积累了不少重要的研究成果。但从总体上而言,对政府监管理论的研究还存在本文所指出的“五多五少”的问题,这使现有监管理论还难以适应监管实践的需要,在监管理论研究领域存在不少有待开拓的“空白点”。

“体系”是由若干要素构成的整体,而且这些构成要素相互联系相互制约,共同构成一个有机整体。中国特色政府监管理论体系就是由政府监管的法律法规制度、政府监管机构、政府监管方式、政府监管外部监督和政府监管绩效评价这5个基本要素构成的一个有机整体,为政府实现有效监管提供整体理论框架。其应用价值就在于,以这一整体框架作为“标尺”,对照特定领域或行业的政府监管实际,查找和发现问题,明确完善其政府监管体系的基本途径,以取得更好的政府监管效能。

推荐语

中国在建立和完善市场经济体制过程中,政府监管既是突出的现实问题又是重要的理论命题。文章系统阐述了中国特色政府监管理论体系的构建导向、主要特征与基本框架,为政府实现有效监管提供了整体理论建构,有利于深化对政府监管问题的理解。(推荐专家:谷志军,深圳大学)

责任编辑:张潇丹

一审:班允博 二审:王智睿 终审:吉先生

文章来源:《管理世界》2021年第2期


 
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