来源：《今日科苑》

作者：吴善超、陈文静

摘要：党的二十大报告对推进高水平科技自立自强作出全面部署，强调深化科技体制改革、深化科技评价改革，构建具有全球竞争力的开放创新生态。着眼赋予科技人员更为广泛的资源调度权、技术路线决定权与经费支配权等要求，深化科研领域“放管服”改革，是营造良好创新生态、释放创造潜能的战略举措。本文梳理相关研究工作，探讨推进新时代科技领域“放管服”改革的紧迫需求和实践要求，提出进一步深化改革全面优化创新生态的若干建议。

党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。特别是报告强调，要加强基础研究，突出原创，鼓励自由探索，为科研环境建设提供了具体遵循。深入贯彻落实教育、科技、人才贯通式、一体化战略部署，加快教育强国、科技强国、人才强国建设，更好发挥人才第一资源作用，支撑中国式现代化，对更好营造高水平科技自立自强生态提出了新任务新要求。

人才是引领发展的第一战略资源，作为创新驱动发展战略的重要依靠，科技人才的成长及其作用的发挥，需要更加有效的制度政策厚植创新生态。近期，由世界知识产权组织发布的“全球创新指数”充分印证了党的二十大报告所列举的我国科技创新的辉煌成就：中国创新指数排名由2012年的第34位升至2022年的第11位。

党的二十大报告同时也指出我国科技创新能力有待增强。这主要表现在：基础研究源头供给不丰是主要短板，“四链”融合不畅是关键瓶颈，企业科技创新主体作用不足是重要因素，创新人才自主培养与激励不足是薄弱环节，战略科技力量功能定位不清、衔接协同不力是长期痛点，创新文化和创新生态不优是隐性制约。应当认识到，我国广大科技人才蕴藏着自主创新的巨大潜能，在激发人才创造活力、释放创新潜能方面还存在很大空间，这也是党中央不断推进深化科技体制改革、完善科技评价与科技人才激励机制的重要考量。

我国科技体制改革取得了长足进展与明显成效，但也要清醒地看到，习近平总书记在党的二十大报告中所指出的“科技创新能力还不强”是与创新生态不优紧密相关的。比如，在审批科研经费过程中的预算冗繁、申报项目审批手续冗长、经费拨付慢、经费报销困难等问题，科研人员为发票发愁、为经费担忧、为“帽子”焦虑等现象还广泛存在，耗费了本应投入创新创造的大量时间和精力，也影响了科研工作者主动性、创造性的有效发挥。因此，“放管服”改革需要进一步深化，让党领导下的科技制度创新更好发挥系统集成和可持续的生态效应，大力营造保障自由探索、促进高水平科技自立自强的创新环境。

1、“放管服”改革相关政策研究

一般而言，对“放管服”进行改革，是更好发挥政府作用、优化市场机制、构建法治环境、对接国际市场的重要举措，是重塑政府与市场关系、推进服务体系和提升治理能力的深刻变革。一直以来，优化营商环境是我国“放管服”改革的主要目标。本文以此为借鉴，寓意要像重视营商环境一样，重视创新环境建设。在科技创新领域，“放管服”简而言之就是简政放权、放管结合、优化服务。“放管服”主要分为三个维度：

“放”

即需要科技主管部门放权到位，扩大基层科研单位管理权限，例如人事自主权等，简化项目审批备案程序，打通科研管理的堵点痛点。改进评估方式，避免多方评估、过度监督。

“管”

即加强统筹协调和战略规划，加强全流程监管，严肃查处违法乱纪问题、科研诚信和科技伦理问题。

“服”

即大力弘扬科学家精神，加强科技创新基础设施、关键共性技术平台等建设，优化激励机制等，真正激发创新活力，让科技人员心无旁骛地从事科学研究与创新。

作为一项系统工程，激发创新创造活力是改革的首要目标，因此坚持人才为本成为政策制定与实施的出发点与立足点，要强化有效激励机制，充分调动科技人员的主动性和创造性。其次，改革需要尊重规律，其中包括创新发展、人才成长、科技管理等多方面的发展规律，统筹推进。简政放权是起点，放管结合是手段，优化服务是目的，要使“放管服”改革成为科技体制改革的重要组成部分，促进以高质量科技供给支撑高质量发展。

随着创新驱动发展战略和科研领域改革的不断深入，对于“放管服”改革的研究在学术界也一度成为焦点。相关研究主要集中在以下几个方面：

一是“放管服”改革背景下科研院所政府采购问题的研究

郑英捷认为，完善政府采购工作应在简化政策流程、放权采购方式、完善配套措施、引进第三方监督等方面发力。

杨艳琦围绕“放管服”改革背景下科研项目管理信息化建设进行探析，提出完善校内采购机制、分散采购责任、建立校内采购一体化平台和推广电子化招标采购的措施，助力管理信息化建设。

张云对于高校在政府采购过程中的风险防控问题进行研究，认为高校在政府采购过程中须健全采购规则制定和组织架构，完善高校信息化采购平台，加强监管问责力度，形成多元化监管渠道等。

二是“放管服”背景下科研经费管理的研究

田华围绕“放管服”背景下对于科研经费绩效管理开展研究，指出对于科研机构而言，应注重开展科研经费管理工作，其中包括对科研经费管理制度与科研经费监督机制的进一步改善，此外，财务报销效率、科研经费管理服务以及绩效评价等诸多方面尚有待提高。

季晓燕提出应加强高校财务信息化建设，增强财务人员的综合素质和科研人员的诚信意识，优化科研经费报销流程，规范结题验收，建立科研财务助理和财务联络人制度。

崔灿基于“放管服”背景下科研单位内部审计问题进行分析，指出涉及问题主要分布在财务管理、资产管理、内部控制管理、所办企业监管、基建项目管理、科研经费管理和其他问题等7个方面，并对此提出对策建议。

高俊红着重对高校科研经费内部监控进行研究，对高校科研经费内部控制的主要风险点进行剖析。

三是以案例为中心，对“放管服”过程中的问题进行深入研究

张清华在对A高校科研经费管理实践研究过程中，认为存在预算编制与调剂不合理且过于频繁、科研人员财务管理意识薄弱、部门之间缺乏沟通配合、资产鉴定存在矛盾等方面问题。

陈媛媛以X高校为例，对“放管服”背景下高校财务存在的问题进行分析。

余丽慧以某三甲医院为例，对高校附属医院科研经费管理进行探究。

四是“放管服”改革视角下的管理创新研究

刘开强在推进“放管服”改革视角下，对项目科学基金落实改革现状提出若干建议，为项目科学基金在未来发展中明确定位、发挥自身优势、保持自身特色，为国家科技创新做出自身独特贡献提供借鉴和参考。

傅扬以R&D经费投入总量的数据为背景，对我国近五年的科研机制改革状况进行了梳理与分析，同时对科研经费“放管服”方面的政策文件进行深入研讨，结合典型案例分析，进一步提出了落实科研经费“放管服”政策的对策与建议。

2、我国推进科技创新“放管服”改革的主要进程

党的十八大以来，我国对科技项目和经费管理等方面进一步改革，先后出台一系列政策文件，科技体制改革力度之强、决心之大、涉及面之广前所未有。从预算调配权的扩大到材料申报的简化，再到费用比例的提高，科研工作者的自主权不断扩大。

习近平总书记强调，对科研经费使用和管理方式要着力改革与创新，让经费为人的创造性活动服务。近年来，我国出台了一系列政策措施，强有力地激发了科研人员的创新活力。2011年，《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》建立了间接成本补偿机制，增强了项目承担单位预算调剂权限。

为赋予科研人员科研自主权，转变政府职能，深化行政体制改革，自2013年起国务院提出“简政放权、放管结合”建立服务型政府。

为破解缺乏透明科学的管理机制、科研项目的安排过于分散、资金使用效益不高等典型问题，实现科技事业长足发展，2014年，国务院印发《关于改进加强中央财政科技项目和资金管理的若干意见》，在完善项目预算和拨付项目资金管理、项目结转结余等方面，提出了创新改革新举措。

2015年，随着体制机制改革的不断深入，全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议首次提出“放管服”的治理理念[13]。

2016年，中办、国办印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，明确下放预算调剂权限，实行预算部门批复前项目资金预拨制度。

2017年，“放管服”正式向高教领域迈进，激发教学科研人员干事创业的积极性和创造性。教育部等五部门联合下发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，进一步改进高校教师职称评审机制，完善和加强高校经费使用管理，提升高校内部治理，强化监管优化服务机制。

2018年，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出建立以信任为基础的科学研究管理运行机制。

2019年，《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》确立“完善科研管理制度，落实科研自主权，增强科研人员获得感”，标志着在科研领域“放管服”改革进入了新阶段[14]。

2021年，国办发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，从七个维度提出25条措施，为创新“减压”，赋予科研人员更为宽松的经费管理权利空间。

2022年，随着新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》正式实施，科研技术人员项目申报、材料报送、经费报销等方面的负担进一步减轻。

3、某些领域“放管服”改革成效不显的原因分析

科技创新，特别是基础研究，是发挥人类智力的创造性劳动，迫切需要充分调动科技人员作为第一资源、创新主体的主动性和创造性。自主创新的基础，是让科研人员在创新中能够自由地发挥。从这个角度看，党的二十大报告提出鼓励自由探索富有深意。自由探索是进一步深入基础研究、实现原创性突破的主要途径。真正解决从0到1的科学问题，需要依靠科技工作者自由发挥创造力。因此需要我们依靠科技工作者，尊重其对前沿的敏锐性，支持他们进行自由探索与追求。

基于科学史角度，正是科学家勇于攻坚的无畏精神，催生了人类文明进程的伟大科学发现与技术发明。在“四个面向”已成为战略导向的今天，应当相信科学家会自觉结合“国之大者”选题，毫无保留地尊重科学家的创新精神。无论是选题还是命题，抑或是“揭榜挂帅”的出题，真正有所发现、有所创造，皆须依靠和保障科学家的自由探索。

党中央一贯高度重视科技体制改革，出台了一系列政策举措，为科研人员放权，但在一些领域，仍旧存在诸如科研人员自主权不足等问题。

某些领域为科研人员减负放权效果不理想，观念上存在误区是主要原因。

一是急功近利

在量化评估机制的引导下，管理者往往具有过度监管之心，“官本位”等官僚思维严重，违背人才成长与科学研究规律，对待科研人员简单使用行政管理、工程管理等管理方式，急于以创新突破赢得政绩、显绩。这也致使人才评价体系不尽合理，“四唯”现象依旧存在，“帽子”封号仍被追逐，简以领域内头衔、称号等区别实施待遇薪酬、配置学术资源的倾向尚在，滋长了浮躁浮夸等不良学术风气。《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，51.4%的科技工作者认为急功近利学风浮躁问题较为严重，52.0%认为科技人员的积极性、创造性尚未得到充分发挥，47.6%认为科研诚信和创新文化建设相对而言处于薄弱状态。其中，论文（40.0%）、工作业绩（34.1%）和科研项目（34.2%）是影响职称评审或职级晋升的主要因素。

二是缺乏信任

对科研人员使用经费有疑心、不放心、不放手。对于科研人员难以做到信任人才、包容人才，项目资金管理存在“过细过死”，不放心将相关技术路线决定权、经费支配权、资源调度权等真正移交到科研人员手中，使人才的创新活力难以充分释放。调查显示，近些年，从事过研发活动且申报过财政项目的科技工作者表示，在申报和承担财政项目时曾遇到过预算编制过细过严（64.4%）、经费报销程序冗繁（62.8%）、经费审计繁琐（55.4%）、项目限定的人员费比例太低（50.9%）的科研经费管理制度问题[15]。有的被调查对象反映，政府部门和科技管理者要给予科研人员更多的信任，像相信农民能把地种好一样，相信科学家愿意创新、能够创新。

另外，在高校与科研机构中，通常存在着科研人员重视项目申报及确立而忽视经费预算的现象。这是因为对于预算的编制水平较低，致使测算标准缺失科学性，对于经费的使用均趋于到账后使用。

一方面，高校与科研机构财务部门的相关人员尚未有效参与，使得预算编制流于形式，无法进行正确引导，这将对于科研项目的正常进行留下较大隐患；

另一方面，科技工作者对政策的了解程度较低，多数人停留在听说但不了解的阶段。仅以科技工作者对于《关于深化职称制度改革的意见》《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》以及《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》的知晓程度为调查内容，科技工作者对于上述三则《意见》的了解程度分别是31.8%、27.3%与22.0%。

三是畏惧失败

对于技术路线选择、更改等决策风险躲而避之，研究路径与方法等过于保守与守旧。因此，为最大限度调动科技人才的积极性，必须营造良好的创新氛围。调查显示，47.6%的科研人员反映我国科研诚信和创新文化建设薄弱问题非常突出或比较突出。其中，高层次科技人才对这一问题的反映更为强烈，具有博士学历、正高职称的认为问题突出的比例分别为65.0%和63.8%。宽容失败，是取得成功的必然要求。对市场主体的“放管服”，是打造营商环境的利器；对科研生态的“放管服”，则是营造创新文化氛围的关键。

4、进一步深化“放管服”改革的思考与建议

推进新时代新征程的科技创新“放管服”改革，是推进高水平科技自立自强的战略需要。“放管服”改革总体上应融会贯通党的二十大关于“六个坚持”的世界观和方法论。

一是坚持人民至上

改革的着眼点是彰显创新的人民性，促进创新为民，推动有意义、有价值的科技创新，让创新成果更好馈赠社会、惠及最广大的人民。同时要坚持以科研人员为本，充分尊重和发挥科技人才的主体作用，在科技创新资源配置、科技评价等制度与政策制定中，尊重科技界的意愿，注重集中科技工作者的群体智慧。

二是坚持自信自立

我国科技要走向世界舞台中央，建设成为世界主要科学中心、重要人才中心和创新高地，离不开科技创新的坚定自信。同时，我们也要有制度创新的自信，紧扣中国的独特国情与科情，既不能封闭僵化，也不能对国外的科技管理制度与政策照抄照搬、食洋不化。

三是坚持守正创新

科技改革中的守正就是要遵循科技创新规律、人才成长规律、科技管理规律，创新就是要积极拥抱新生事物，着眼研究新情况、解决新问题，以新的制度政策指导新实践、开拓新空间，推动从未知到已知、从不确定性到确定性的知识创造。

四是坚持问题导向

问题是时代的声音，掩盖着改革创新的机遇和空间。要增强问题意识，聚焦科技体制改革实践中的新问题、科技评价改革中的深层次问题、科技工作者的急难愁盼问题、科技革命和产业变革中的重大问题、国际科技与人才竞争博弈中的焦点问题等，寻求破解之道，不断提出解决问题的新理念、新思路、新机制、新办法。

五是坚持系统观念

要用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点审视科技创新的战略、政策与实践，把握其演进的内在规律。在科技创新与管理中，也要把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，着力提升国家创新体系整体效能，着力增强国家科技创新整体能力。

六是坚持胸怀天下

准确洞察科学研究范式的深刻变革以及国际科技竞争态势，以海纳百川、兼容并包的胸襟，学习借鉴典型创新型国家的科研组织、创新环境建设等成功经验，努力营造天下英才聚神州、万类霜天竞自由的良好生态。

准确把握放权、管理、服务三者之间的联系逻辑与辩证关系，在推进科研“放管服”过程中，需要进一步着眼以下几方面推进相关改革创新工作。

其一：放权的重点

放权的重点是使技术路线的决定权、经费使用权、资源调度权，真正有利于鼓励自由探索。习近平总书记在《中央人才工作会议上的讲话》指出，向用人主体授权，发挥用人主体在人才引、留、用过程中的积极作用。

对国家战略人才力量主体的减负放权，更要真放权、放到位。在科研项目的资金管理上，要加强管理使用自主权，加强分类管理，实行不同经费合理区别对待。避免捆死科研人员的手脚。完善财务报销制度，解决一些诸如野外考察无法获得发票等实际问题。创建管用便捷的线上咨询交流平台，打造经费报销数字化、无纸化等财务新体验，切实把“一网通办”“最多跑一次”等科研人员欢迎的改革举措落到实处，真正实现由“人跑”到“信息跑”的根本转变，避免名目繁杂的审查批复程序耽误科研人员的宝贵精力。

其二：管理的要点

在于坚决克服学术行政化和官本位，让科技管理部门回归科研诚信与科技伦理维护者的本位。学术行政化、官本位，对科技创新的潜在伤害力最大。不能简单套用科技行政管理的方式管理学术，更不能滋生科技领域的官僚主义。学术管理机构更要避免行政化、官本位。自主权的扩大并不是盲目的，仍然要遵循一定章法，在保证“自主权”的前提下“有章可循”，二者有机统一，避免一放就乱。针对规范管理，在实施过程中做好自我约束、自我规范，不能以为一放就灵，一放了之，而要通过抓战略、抓改革、抓规划、抓服务，健全责任链，让下放的权力“接得住、用得好”。放权的同时，强化自身责任，确保权责一致，做到“放得下、管得好”。

有权即有责，用权绝不可以任性，自主权必须在有效监督下运行。放权减负的同时，注意政策的平衡对等性，实施有效监督，确保自主权稳妥使用。因此，要建立健全内部监控机制，定期审核科学研究项目资金与经费的支出情况，经费浪费、欺诈、滥用以及保证科研诚信和科技伦理等“底线”、“红线”不能碰。同时加强内部制度建设和内控管理，实行信息公开，建立专门的科研经费使用情况公开专栏，广开公众监督的渠道，实现科研经费使用透明化。推动经费监管从“绳子式”过程管控向“笼子式”底线规制转变，最大程度确保“放得开、管得住”[3]。

其三：服务的关键

在于给予信任和支持，全面优化创新生态。要将主动服务意识贯穿于科研工作始终，主动与科技工作者对接，听取意见和建议，认真了解科技工作者的创新急需，对科研人员的诉求做到“接诉即办”甚至“未诉先办”。

减少负担不等同于减轻责任，下放权力不等同于放任自流。实现高水平科技自立自强，筑牢国家强盛之基，是全面推进中华民族伟大复兴的必然要求。科技人才必须葆有强烈的责任感使命感。因此，减负卸下的是制约、影响科技创新的负担，更多承载的是服务“国之大者”的重担。科技工作者也只有自律才能自信自强，遵守法律法规和规则，恪守科研诚信、科技伦理，也是科技报国、创新为民的时代要求。

要通过有效激励机制，鼓励科研人员坐稳“冷板凳”、坐热“冷板凳”、坐穿“冷板凳”。但不可使坐“冷板凳”的科研人员受到冷遇，而是以真诚关切式的服务“保温加温”，给予真挚关怀，这样才能令更多科研人员立志做“配享冷猪肉”的高质量研究，为构建知识宝库和推动人类进步做出卓越贡献。